地方财政困难问题受到决策层高度关注。
近日中央经济工作会议在北京举行，会议部署2026年经济工作。其中在部署明年继续实施更加积极财政政策方面，会议提出重视解决地方财政困难，兜牢基层“三保”底线。会议还要求“健全地方税体系”。
第一财经记者查询了2000年以来的历年中央经济工作会议内容发现，这是历届会议上中央首次提出“重视解决地方财政困难”。
辽宁大学地方财政研究院院长王振宇告诉第一财经，中央首次提出要“重视解决地方财政困难”，可以说解决该问题受到国家高度关注。近些年地方财政收支矛盾突出，特别是部分基层政府财政这一表现得更为强烈，普遍存在着流动性短缺，事实上处于应急财政状态，不同程度地影响其行使相关职责。而解决这一问题标本兼治，当务之急是给地方注入流动性解决当前困境。
基层财政困难加大引关注
目前地方财政支出普遍超过本级收入，需要靠中央对地方转移支付、债务收入等来弥补收支缺口。根据财政部数据，今年前10个月，地方一般公共预算本级收入约10.5万亿元，同比增长2.1%。地方一般公共预算支出约19.1万亿元，同比增长1.2%。地方政府性基金预算本级收入3.1万亿元，同比下降3.3%，地方政府性基金预算支出约7.2万亿元，同比增长7.3%。
粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，当前部分地方政府财政困难主要体现在收支矛盾突出，收入端房地产调整导致缺口明显增加，支出端“三保”（即保基本民生、保工资、保运转）支出占比较高、可统筹的财政资金偏少。
受近些年房地产市场调整，地方政府房地产相关税收收入和卖地收入出现大幅下滑。比如财政部数据显示，2024年地方政府国有土地使用权出让收入约4.8万亿元，较2021年峰值的8.7万亿元，下降了约45%，几乎腰斩。而2025年前10月这一收入仍持续下滑（-7.4%）。与此同时，叠加化解地方债务风险、民生保障等刚性支出加大，地方财政收支矛盾不断加大。
东部地区一名地方财政人士告诉第一财经，当地今年以来受税收增长不及预期，土地出让收入下滑明显等因素影响，财政保障压力持续加大。由于财政资金捉襟见肘，基层“三保”出现困难，甚至部分乡镇甚至区一级存在拖欠工资等现象。
西部地区一名地方财政人士告诉第一财经，现在当地财政面临保运转还是保发展的问题。以前区级基础实施重大项目资金，中央、省（直辖市）级、地方各自承担一部分。尽管原先地方税收有限，但前些年房地产市场发展比较好，地方基建支出最终可以通过土地出让收入等弥补。而近年楼市低迷，土地出让收入大幅下滑，而税收收入增长乏力，没有更多资金投向重大项目，面临发展压力。
“重视解决地方财政困难，兜牢基层‘三保’底线，需要抓住地方政府这个核心主体，恢复地方政府发展经济的能力和积极性是解决当前经济问题的当务之急。地方政府发展经济能力是中国经济稳定运行的关键力量，进而由地方政府带动企业和居民的积极性，推动企业和居民行为从防御走向扩张。”罗志恒说。
中诚信国际研究院院长袁海霞告诉第一财经，目前地方政府财事权不匹配问题仍然存在，近五成区县财政自给率不足30%，即使考虑了中央转移支付的广义地方收入仍难覆盖支出，2024年覆盖程度仅86%，地方政府财权事权不匹配问题未得到根本解决。
消费税改革等加快推进
事实上，去年党的二十届三中全会就注意到地方财政困难问题，全会通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（下称《决定》），其中就部署通过深化财税改革解决这一问题。
中央财办分管日常工作的副主任韩文秀曾解读《决定》时称，针对地方政府和基层财政困难，提出要完善中央和地方财政关系，增加地方自主财力，拓展地方税源，提升市县财力同事权相匹配程度，适当加强中央事权，提高中央财政支出比例，不得违规要求地方安排配套资金。
而前述中央经济工作会议在部署明年经济工作时提出，健全地方税体系。
韩文秀去年在解读上述《决定》中的深化财税改革内容时称，健全地方税体系有三大重点工作：推进消费税征收环节后移并稳步下划地方,完善增值税留抵退税政策和抵扣链条。研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税,授权地方在一定幅度内确定具体适用税率。完善房地产税收制度。
而今年国务院政府工作报告明确要求，加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方，增加地方自主财力。而目前消费税属于中央税种，一年约1.6万亿元的收入归中央财政所有。而国务院希望将部分消费税税目的征收环节从生产端后移至批发零售端，并将其增量收入划给地方政府，从而将消费税这一中央税种改成中央与地方共享税种，增加地方财政收入。
财政部11月公开的消息称，在统筹考虑央地收入划分、征管能力等因素，财政部加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方改革。不过截至目前这项改革尚未推出。
根据公开数据，目前城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加（即“一税两费”）收入规模约1万亿元。而中央此前提出将“一税两费”合并为地方附加税，这也是增加地方自主财力的一个举措。
除此之外，《决定》还提出优化共享税分享比例。目前增值税、企业所得税、个人所得税三大税种都是中央与地方共享税。专家预计未来可能适当提高地方分享共享税收入比例方式，从而增加地方自主财力。
袁海霞表示，此次中央经济工作会议提出“健全地方税体系”，建议适当提高共享税的地方分享比例、推进消费税后移及下划地方等，并探索建立完善的财税激励机制、适度下放税权；非税收入方面也要强化征收管理，并探索国有资产盘活、保值、增值路径，助力地方形成更为稳定、可持续的收入来源，从税收和非税两端入手提高地方财力。
王振宇认为，健全地方税体系是解决地方财政困难的中长期制度安排，短期难以立竿见影，当务之急还是要有效注入流动性，赋予地方基层一定时点条件下整合上级专项的“特许经营”，把握好某些“收缩性”政策的节奏，以及各项部门政策的一致性与协同性，摒弃部门利益、本本主义，真正落实好跨周期、逆周期宏观调控，加快从地方财政从应急向常态的适应性转变。
上述东部地区财政人士建议，加大支持房地产行业发展政策力度，尽快扭转房地产非正常跌落局面，进而带动相关行业走出低谷。中央和省级可考虑进一步加大对地方转移支付力度，并减少基层相关新出台政策配套资金。另外进一步鼓励生育，扩大消费。
罗志恒认为，对于近年来房地产持续调整导致的地方财政收入缺口，要加大中央转移支付或者提高地方债务限额予以弥补，恢复地方政府发展经济的能力和积极性。只有进一步提高新增债务额度，才能堵住房地产深度下行导致的地方财力缺口，由此地方政府发展经济的能力和积极性才能得到较好恢复，地方政府才能更好落实中央宏观调控政策，才能避免对企业“前清后欠”，真正改善营商环境。
此次中央经济工作会议提出，保持必要的财政赤字、债务总规模和支出总量。接受第一财经采访的专家普遍认为，明年新增政府债务总规模将高于今年的约13万亿元，预计在15万亿元左右。
除了适度增加地方债务收入外，近年部分省级政府也下沉财力，缓解基层财政收支矛盾，增强地方发展动能。
比如，第一财政大省广东今年将超7000亿元的四大税种（增值税、企业所得税、个税、土地增值税）收入的增量收入部分，更多地向市县倾斜，其中粤东西北地区和57个县的“四税”收入分享的比例从此前的50%提高至90%。
各地为了解决财政困难，也通过加大盘活存量资产资源，依法征税等，来夯实收入，并继续过紧日子，深化零基预算改革，来削减不必要支出，优化财政支出结构，提高财政资金使用效益。
此外，近年中央也通过适当加强中央事权，提高中央财政支出比例，来减轻地方财政支出压力。
罗志恒建议，未来将社会保障、公共安全、环境保护、食品药品监督管理、跨区域的基础设施建设等事权和支出责任逐步上收到中央和省级政府，降低地方政府的支出责任，解决其支出压力。
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